2025年是“十四五”規劃收官之年，也是“十五五”規劃謀篇布局之年。本期文章我們將引領讀者共同回顧與總結“十四五”時期國家層面所出臺的有關天然氣行業的重點法律法規。與此同時，我們也對“十五五”時期天然氣行業的立法開展一番“前瞻”，期望在未來五年借助立法的更新完善，進一步推動天然氣行業的高質量發展。
01
十四五”時期天然氣行業重點法律法規回顧
在“十四五”期間，《能源法》的頒布與實施為我國能源發展提供了堅實的法治基礎，天然氣行業在《能源法》的指導下，不斷優化和完善能源法律法規及政策體系。此間，國家積極推行油氣領域的市場化改革，推動石油天然氣管網運營機制的改革進程，加速實現油氣管網設施的公平開放，以促進油氣市場的多元化競爭。國家在加強反壟斷和價格收費監管、進一步提升安全管理、推動行業高質量發展等方面，也相繼出臺了多項政策和法規。
（一）天然氣價格方面
價格機制是天然氣行業市場化改革的核心內容。“十四五”期間國務院、國家發改委和市監總局出臺了《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于完善價格治理機制的意見》《國家發展改革委關于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案》《明碼標價和禁止價格欺詐規定》，為“十四五”期間天然氣行業價格機制提供了政策基礎導向。此外，國家進一步提高天然氣利用效率、完善天然氣管輸價格機制，相繼出臺了《天然氣管道運輸價格管理辦法（暫行）》《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（暫行）》《國家發改委關于核定跨省天然氣管道運輸價格的通知》《天然氣利用管理辦法》《關于完善省內天然氣管道運輸價格機制 促進行業高質量發展的指導意見》等多個政策文件，為降低企業用氣成本，提升天然氣管道運輸效率，構建更加透明、合理、靈活的天然氣價格體系，為促進資源高效配置和行業可持續發展發揮了重要作用。
（二）反壟斷監管方面
下游的燃氣行業等公用事業領域具有自然壟斷的特性，在“十四五”期間，國家不斷加大反壟斷監管力度。2022年，《反壟斷法》經歷了首次修訂，進一步加強了對濫用市場支配地位行為的監管力度，并完善了經營者集中審查制度，對城鎮燃氣行業產生了深刻的影響。國務院、市監總局紛紛出臺了與《反壟斷法》的修訂相配套的法規政策，包括《國務院關于經營者集中申報標準的規定》《禁止濫用市場支配地位行為規定》《禁止壟斷協議規定》《經營者集中審查規定》《禁止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定》。此外，市監總局頒布了《經營者反壟斷合規指南》，同時《關于公用事業領域的反壟斷指南》也在征求意見中，為燃氣經營者和執法部門提供了更加清晰準確的指引。
“十四五”期間，為進一步防止地方政府出臺排除、限制競爭的政策措施，從源頭上打破行政壟斷，維護公平競爭的市場環境，國務院依據修訂后的《反壟斷法》出臺了《公平競爭審查條例》，國務院有關部門配套發布了《公平競爭審查制度實施細則》《公平競爭審查條例實施辦法》，對行業產生了同樣深遠的影響。
（三）燃氣安全方面
燃氣安全涉及千家萬戶，直接關聯到民眾的根本利益。“十四五”期間，國務院有關部門深刻汲取了近年來燃氣管道泄漏導致安全事故的慘痛教訓，出臺了《城市燃氣管道等老化更新改造實施方案（2022—2025年）》《國家發展改革委 住房和城鄉建設部關于加強城鎮老舊小區改造配套設施建設的通知》《全國城鎮燃氣安全專項整治工作方案》《住房和城鄉建設部關于印發城鎮燃氣經營安全重大隱患判定標準的通知》《特種設備事故報告和調查處理規定》，全面排查城鎮燃氣安全隱患，推進老舊燃氣管網更新改造，同時要求加強智慧燃氣建設，提升應急響應機制，構建了從預防、排查到應急處理的全鏈條燃氣安全管理體系。
（四）特許經營制度方面
“十四五”期間，國務院發布了《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，對政府和社會資本合作新機制提出相關改革要求。與此對應，國家發改委會同財政部等部委對《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》進行了修訂，這是規范實施政府和社會資本合作新機制、引導基礎設施和公用事業特許經營在法治軌道上高質量發展的重要制度建設舉措。同時，國家發改委還公布了《政府和社會資本合作項目特許經營協議（編制）范本（2024年試行版）》，以說明加示例的方式對特許經營協議的內容進行了全面的細化，并在具體內容中對于特許經營機制實施以來的常見問題作出了回應，其中有不少規定對下游領域特許經營協議內容的完善有著重要參考意義。
（五）燃氣收費與計量方面
燃氣收費關乎民生。“十四五”期間，住建部發布了《供水、供氣、供熱等公共企事業單位信息公開實施辦法》，以更符合燃氣行業實際情況的規定對燃氣收費的公平公開提出了更高的要求，更好地維護人民群眾切身利益。
近年來，燃氣計量屢生風波，輿論關注較高。市監總局適時發布《法制計量監管守護民生行動方案》，推動完善和健全具有前瞻性、科學性和可操作性的計量法律法規體系，以實際行動方案回應“民用三表”熱點問題。
02
“十五五”時期天然氣行業立法預測與展望
“十四五”期間，天然氣行業建設更加法治化、市場化、安全化、智能化，法規政策覆蓋從上游氣源、中游管輸到下游安全使用的全鏈條。隨著《能源法》頂層立法的落地實施，“十五五”期間天然氣行業將立足于通過法律法規體系的完善發展來進一步推動行業高質量發展與民生保障的雙重目標實現。
（一）完善行業法律體系，適時頒布《石油天然氣法》
隨著《能源法》的頒布與實施，我國已經構建了一個以《能源法》為核心，以《電力法》《煤炭法》等單行法為主體，輔以相應的行政法規和部門規章的能源法律體系。然而，在天然氣行業領域，現行法律體系仍缺少《石油天然氣法》這一行業基礎法律。油氣管網運營機制的改革、上游勘探與開采市場準入制度、油氣儲備體系的建設以及基礎設施的公平開放等關鍵改革措施，均需通過立法手段來鞏固成果，明確各方的權利與責任，確保改革進程得到法律的有力支撐。
（二）修訂《城鎮燃氣管理條例》，加強燃氣安全監管
目前施行的《城鎮燃氣管理條例》頒布于2010年，自2011年3月1日施行以來僅做了局部修訂，《條例》中的規定已經無法涵蓋實踐中出現的各種新情況。“十四五”期間，全國許多省份對省級燃氣管理條例進行了較大幅度的修訂，如《四川省燃氣管理條例》《河南省燃氣管理條例》《福建省燃氣管理條例》等，這些條例對適用范圍、燃氣特許經營制度、燃氣規劃、燃氣計量、燃氣安全責任劃分等問題進行了細化，更加符合現實需求。“十五五”期間，可吸收地方最新實踐經驗，加快修訂《城鎮燃氣管理條例》，切實落實燃氣安全監管責任，為城鎮燃氣行業筑牢燃氣安全管理屏障和營造公平有序的市場競爭環境提供有力保障。
（三）深化油氣領域市場化改革，徹底理清氣價和收費機制
為進一步深化油氣領域市場化改革，推動城鎮燃氣行業高質量發展，需要徹底理清氣價和收費機制，實現由市場供求決定氣源價格、由政府成本監審核定管輸配氣價格、由用戶自由選擇差異化服務的多層次價格與收費機制。具體而言，一是要深化油氣管網獨立與公平開放，夯實市場化基礎，繼續制訂與《油氣管網設施公平開放監管辦法》配套的操作細則，將管網公平接入和管網公平開放真正落地實施。二是要完善全鏈條價格形成機制，實現“管住中間”，當前暫行辦法需進一步整合修訂，制定統一的《天然氣配氣價格管理與成本監審管理辦法》。三是推行城鎮燃氣終端銷售價格與上游的動態聯動機制，及時 燃氣氣價，解決長期存在的“價格倒掛”問題。四是規范終端收費行為，清理不合理收費，出臺《城鎮燃氣行業收費行為管理辦法》，建立“收費清單”制度，規范燃氣工程安裝收費，切實保護消費者合法權益。
（四）細化燃氣特許經營制度建設，規范特許經營評估和終止
城鎮管道燃氣特許經營制度實施至今，國內許多項目已經進入特許經營中后程階段，特許經營制度實施過程中暴露出了眾多問題。國家層面急需出臺更高層級的行政法規細化公用事業特許經營制度，平衡工業大用戶直供與管道燃氣特許經營制度之間的矛盾，規范管道燃氣特許經營中期評估，同時對即將到期的特許經營項目和不再具備良好運營條件的特許經營者，細化特許經營終止條件，明確臨時接管的制度與程序，保障交接過程的社會公共利益。